上到臭氧层，下到地下水！ 生态环境部开启“全方位立体监管”模式

　　张波终于快要摆脱“生态环境部水环境管理工作有关负责人”这一绕口的头衔了。

　　张波原本是环保部水环境管理司的司长，今年3月，国务院机构改革开始，撤销原环保部，成立生态环境部。但由于“三定”方案一直没有公布，环境部的内设机构也没有确定，张波的头衔也就没能确定下来。这期间，他只能以“生态环境部水环境管理工作有关负责人”的名义出席新闻发布会，感觉有点别扭。

　　9月11日上午9点55分，中国政府网发布了《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，也就是人们常说的“三定”方案。方案内容与8月初坊间流传出来的版本基本一致，最后一条“本规定自2018年8月1日起施行”也显示，这个文件其实早在一个月前就已经开始实施了。

　　说起“三定”方案后环境部最大的变化，全国工商联环境商会首席政策专家骆建华表示，新的生态环境部整合了原本分散在各部门里的各类环境因子，如大气、水、土、海洋、碳排放等，统一进行监管，这样更有利于理顺监管机制。

　　而按照机构改革的时间表，“三定”方案是在6月20日前报批的，年底之前就要落实到位。机构确定后，接下来还要讨论人事的问题。各个新司局的“掌门人”都是谁?成为公众关心的下一个悬念。

　　“管天管地管空气”

　　“环保部门管的事现在越来越多了，最早的时候就是管管企业，做做环评、三同时等。后来增加了辐射和固废，把看不见的辐射这一块也管起来了。再后来是集中处理设施，也就是污水处理厂、垃圾处理厂。现在又增加了海洋、流域和气候变化，几乎把所有与环境有关的都管起来了。”一位从业30多年的老环保人表示。

　　相比于改革之前，此次“三定”方案增加了中央生态环境保护督察办公室、综合司、海洋生态环境司、应对气候变化司、固体废物与化学品司等5个司局级单位，将原政策法规司与科技标准司整合为法规与标准司，还增加了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域生态环境监督管理局等七大派出机构，并加挂国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室牌子。

　　此前，环境部整合其他部委的先例只有一次，就是1998年国家核安全局并入原国家环保总局，当时的原因是国家核安全局的上级单位原国防科工委撤销，所以才被并进了原国家环保总局。

　　更多的时候，环境部都是在增设新的职能和机构。例如，2016年，原环保部撤销了污染防治司和污染物排放总量控制司，又按照不同的环境要素设置了新的水环境管理司、大气环境管理司和土壤环境管理司，从而实现了“退二进三”。

　　这一次国务院机构改革，环境部新增的机构则大多是整合原发改委、海洋局、水利部、国土部等其他部委的职能。骆建华表示，这么做是为了整合各类环境因子，统一进行监管。

　　“过去环境因子分散在各个部门，协调起来比较麻烦。比如海上漏油事故归海洋局管，环保部门发表不了意见，有时候不利于事故的处理。”他表示，现在无论空中、地下、海里、水里，都统一归环境部全方位立体监管了，更有利于污染问题的解决。

　　环境部部长李干杰也表示，我国生态环境保护体制机制方面长期存在两个突出问题，一是职能交叉重复，叠床架屋、多头治理，二是监管者和所有者没有很好地区分，既是运动员又是裁判员。

　　“组建生态环境部，整合分散的生态环境保护职能，实现了所有者和监管者分开，还可以实现‘五个打通’：打通‘地上和地下’，打通‘岸上和水里’，打通‘陆地和海洋’，打通‘城市和农村’，打通‘一氧化碳和二氧化碳’。”他表示。

　　“以前环保部号称是‘上管天，下管地，中间还要管空气’，现在不光这些了，上到臭氧层，下到地下水，中间还有看不见的辐射，包括海里的、河里的，以后都要管起来了。”前述老环保人说。

　　“权力不是无限大”

　　其实，早在“三定”方案公布之前，原发改委应对气候变化司及国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、原国家海洋局生态环境保护司、原南水北调办环境保护司，以及水利部、原国土资源部部分人员的转隶工作就已经落实，基本上实现了工作的“无缝衔接”。

　　虽然所有环境因子都被统一监管了，但环境部的权力也不是无限大，它主要的职责定位还是“监管”，统一行使生态环境监管者职责。

　　“环境部的主要职能应该还是制定法律，制定规划，督促规划落实，当上下游发生环境冲突时，协调上下游的矛盾。”骆建华说，比如当上游污染下游水质时，如何协调解决纠纷;上游为保护下游水质做出牺牲时，如何协调下游进行生态补偿，这些都需要中央层面来协调。

　　“三定”方案也显示，环境部的主要职责主要包括建立健全生态环境基本制度、重大生态环境问题的统筹协调和监督管理、监督管理国家减排目标的落实、环境污染防治的监督管理，以及统一负责生态环境监督执法等。

　　“重点是强化四大职能，一是制度制定，即统一制定生态环境领域政策、规划和标准;二是监测评估，即统一负责生态环境监测工作，评估生态环境状况，统一发布生态环境信息;三是监督执法，即整合污染防治和生态保护的综合执法职责、队伍，统一负责生态环境执法;四是督察问责，即对地方党委政府和有关部门生态环境工作进行督察巡视。”李干杰也表示。

　　在骆建华看来，未来，环境部还要进一步厘清它与其他国务院部门之间横向的交叉关系，以及中央与地方纵向的分工关系。横向方面，管发展、管生产、管行业的部门也要按照职责清单抓好生态环境保护，谁的事情谁干，谁的孩子谁抱。

　　“比如农业面源污染，就需要农业部门来管理，环保部门也不能让农民少用化肥和农药，它主要的职责还是监管。”骆建华说。

　　纵向方面，也要把中央的环保职责和地方各级的环保职责梳理清楚，搞清楚互相之间的边界，这样一旦出了问题，才好进行追责和问责。

　　“现在中央这一块才刚刚调整到位，地方调整还需要一个过程。包括部门设置、人员配置等，还需要一定的时间，慢慢才会将地方的环保职能理顺到位。”骆建华说。